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Soutien aux énergies renouvelables : la Cour des comptes montre que c’est le bazar !

Energies Renouvelables Emplois

Soutien aux énergies renouvelables : la Cour des comptes montre que c’est le bazar !

Michel Gay ♦

Le rapport de la Cour des comptes publié en mars 2018 s’alarme en termes feutrés des dépenses publiques incontrôlées versées en soutien aux énergies renouvelables (EnR), et notamment aux éoliennes et panneaux photovoltaïques.

Elle dénonce l’incohérence (l’incompétence ? l’aveuglement idéologique ?) des promoteurs de cette politique énergétique dispendieuse.
A la lecture de ce rapport, le citoyen est en droit de se demander qui a bien pu décider et laisser se développer cette dérive financière extravagante et ruineuse à long terme pour la majorité des Français.

En substance, la Cour des comptes écrit que la politique de soutien aux EnR s’est parfois écartée ces dernières années de la rationalité économique et du bon usage des deniers publics.
Elle montre que les subventions aux EnR, notamment électriques, coûtent très chères (plusieurs milliards d’euros chaque année), qu’elles vont coûter de plus en plus chères mais qu’il est difficile d’en avoir une idée précise tant les organismes étatiques impliqués sont épars et ne semblent pas eux même le savoir.
En somme, c’est “table ouverte” aux frais de tous les contribuables.

La Cour des comptes écrit notamment :

Page 7 (P7) : “Malgré les efforts entrepris dans le déploiement des énergies renouvelables, la Cour constate, comme en 20132, un décalage persistant au regard des objectifs affichés (Cour des comptes, rapport public thématique, la politique de développement des énergies renouvelables, juillet 2013). Elle note également que, faute d’avoir établi une stratégie claire et des dispositifs de soutien stables et cohérents, le tissu industriel français a peu profité du développement des EnR.
Une clarification des ambitions industrielles françaises en matière d’EnR s’impose donc.

P8 : Ce bilan industriel décevant doit être mis en regard des moyens considérables qui sont consacrés au développement des énergies renouvelables, en particulier aux EnR électriques.

En France, la somme des dépenses publiques de soutien aux EnR est estimée pour 2016 à 5,3 milliards d’euros (Md€). Cette mobilisation financière va connaître une progression forte : si la France réalise la trajectoire qu’elle s’est fixée, les dépenses relatives aux EnR électriques pourraient ainsi atteindre 7,5 Md€ en 2023.Les EnR électriques bénéficient de l’essentiel de ces dépenses publiques avec, en 2016, 4,4 Md€ contre 567 M€ pour les EnR thermiques.

Les soutiens octroyés par l’État se sont aussi avérés disproportionnés par rapport à la contribution de certaines filières aux objectifs de développement des EnR : pour le photovoltaïque par exemple, les garanties accordées avant 2011 représenteront 2 Md€ par an jusqu’en 2030 (soit 38,4 Md€ en cumulé) pour un volume de production équivalent à 0,7 % du mix électrique.

Ainsi, la pleine réalisation des appels d’offres de 2011 et 2013 sur l’éolien offshore coûterait aux finances publiques 2 Md€ par an pendant 20 ans (soit 40,7 Md€ en cumulé) pour un volume équivalent à 2 % de la production électrique.

Afin d’éclairer les décisions publiques prises à l’avenir, la Cour considère désormais indispensable de calculer et révéler le coût complet du mix énergétique programmé et les soutiens publics induits, et d’asseoir les décisions de programmation énergétique sur ces informations.

P21 : Les objectifs français en matière d’EnR électriques sont d’autant plus ambitieux que la France se distingue parmi ses voisins européens par la place qu’occupent déjà les sources d’énergies non carbonées dans son mix énergétique. La prépondérance de l’énergie de source nucléaire conduit en effet à ce que l’électricité française produite soit décarbonée à 98 % et que les émissions de gaz à effet de serre françaises du fait de la production d’énergie soient donc limitées comparativement aux autres pays de l’UE.

P22 : Telle qu’elle a été construite en 2016, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) n’a pas permis de rendre compatibles l’objectif de réduire la part du nucléaire à 50 % du mix électrique à horizon 2025 et la montée en puissance simultanée des énergies renouvelables électriques.

P24 : Faute de cohérence, la crédibilité de l’intégration des EnR à la politique de l’énergie française s’est trouvée remise en cause par cet exercice de programmation conduit en 2016. Les acteurs du monde de l’énergie – même au sein des administrations intéressées – sont nombreux à ne pas avoir cru dans les objectifs et la trajectoire définis par la PPE. Ce faisant, cet outil a failli à l’objectif qu’il s’était donné, celui d’offrir un cadre prévisible et consolidé de l’évolution de la politique énergétique jusqu’en 2023.
La PPE doit également être objectivée par des considérations économiques et reposer sur une analyse des coûts des différentes filières de production d’énergie, pour pouvoir mieux objectiver les choix de politique de soutien mis en œuvre au regard des objectifs à atteindre.

P43 : Les soutiens publics sont nécessaires en raison de l’absence, à ce jour, de compétitivité des EnR. Les montants concernés sont très importants, en particulier s’agissant des EnR électriques, et sont appelés à croître significativement du fait des ambitions françaises.

Les engagements pris jusque fin 2017 représenteront 121 Md€ – en euros courants – entre 2018 et l’échéance des contrats (la plus tardive intervenant en 2046).

P47 : le poids des engagements antérieurs à 2011 aura encore pendant de longues années un impact majeur sur les dépenses de soutien. Selon la Commission de régulation de l’énergie (CRE), les arrêtés antérieurs au moratoire de 2010 auront engendré un coût pour les finances publiques de 38,4 Md€, pour un productible annuel de 4 térawattheures (TWh), soit environ 0,7 % de la production électrique française. Cela représente un coût du soutien de l’ordre de 480 €/MWh ( Pour mémoire, le prix de vente moyen de l’électricité sur le marché est d’environ 40€/MWh -Remarque de Michel Gay). Ces arrêtés pèseront encore à hauteur de 2 Md€ par an jusqu’en 2030, soit 30 % de l’ensemble des charges liées aux énergies renouvelables en 2018.

P50 : L’analyse du poids des décisions passées dans les charges futures conduit à s’interroger sur la place de l’évaluation préalable de l’impact sur les volumes de soutien des différents mix de production envisagés à court, moyen et long termes. Jusqu’à présent cette démarche n’a pas été au cœur de l’exercice de planification du mix énergique : la PPE se limite ainsi, pour l’évolution des dépenses, à un horizon relativement rapproché (2018-2023), alors que les soutiens engagés auront des répercussions sur les finances publiques pendant au moins 20 ans.

Le poids des dispositifs de soutien à la production d’électricité renouvelable ne cesse de croître. Ce montant est passé de 1,5 Md€ au titre des charges de 2011, à 4,4 Md€ au titre des charges de 2016, soit une multiplication par trois en l’espace de cinq ans.
D’après les estimations initiales réalisées dans le cadre de la PPE, ces charges devaient atteindre en 2023 entre 9,7 Md€ et 10,4 Md€ (fourchettes basse et haute).

P52 : Les impacts du mix retenu par la PPE en termes de besoin de soutien ne se limiteront pas aux cinq prochaines années : les soutiens engagés aujourd’hui auront des répercussions sur les finances publiques pendant au moins 20 ans. Il semble dès lors nécessaire d’étendre l’exercice de projection financière à des horizons beaucoup plus lointains que celui de la PPE (2023). Ces projections permettraient de réaliser des arbitrages énergétiques qui tiennent véritablement compte de la contrainte durable de moyens pesant sur les finances publiques.

P69 : La politique de soutien à la filière du solaire intégré au bâti (IAB), qui se voulait être une stratégie d’excellence technologique et d’innovation française, n’a quant à elle pas connu les résultats escomptés.
Dès sa mise en œuvre, la prime IAB a créé un fort appel d’air chez les producteurs qui a essentiellement profité aux entreprises existantes, la plupart allemandes. L’effet d’aubaine subi par le dispositif de soutien au bâti a eu pour conséquence une explosion des volumes financiers supportés par l’État.
L’IAB a ainsi créé des obligations d’achat pour l’État pour vingt ans, dont le montant total a été estimé par la Cour à 8,6 Md€ (dont 7,4 Md€ pour les engagements pris avant 2011). De nombreuses fraudes ont également été constatées dans l’attribution de la prime IAB et aucune évaluation de son efficacité économique ou énergétique n’a été établie.

Ces principes ne pourront être pleinement appliqués sans un cadre de gouvernance repensé. Le Parlement doit être mieux associé à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables (EnR) et des volumes financiers de soutien aux EnR. La définition de la programmation énergétique ne peut se faire que dans un cadre interministériel renforcé sous l’égide du Premier ministre, apportant ainsi la légitimité nécessaire à la prise de décisions stratégiques et garantissant l’alignement des ministères dans leur mise en œuvre. Ce cadre renouvelé permettra également de mieux asseoir les critères de succès de la politique conduite et de clarifier les ambitions associées à sa mise en œuvre.

La Cour formule les recommandations suivantes :
– créer, à l’image du Conseil d’orientation des retraites (COR) et en remplacement d’autres instances existantes, un comité chargé d’éclairer les choix gouvernementaux relatifs à l’avenir de la politique de l’énergie ;
– mettre en place une instance de pilotage interministériel de la politique énergétique placée auprès du Premier ministre”.

Il reste à espérer que ce rapport circonstancié, précis et constructif qui dénonce les disfonctionnements ruineux des soutiens aux EnR, notamment à l’éolien et au photovoltaïque, ne finira pas simplement au fond d’un placard comme son prédécesseur en 2013 qui n’a pas été suivi d’effet (ou peu).

Post-scriptum : Pour ceux qui n’ont pas le temps ou ne souhaitent pas lire les 117 pages du rapport mais qui veulent cependant en savoir davantage, une compilation plus complète d’extraits essentiellement centrés sur les EnR électriques est fournie dans l’annexe de 7 pages à cet article (les références et les sources figurent dans le rapport. Les caractères gras sont de l’auteur).

Annexe à l’article

“Soutien aux énergies renouvelables :
la Cour des comptes montre que c’est le bazar !”

Les références et les sources figurent dans le rapport, les mises en caractères gras sont de l’auteur.

Page 7 (P7) : La stratégie énergétique française formulée dans la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV-Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et pour la croissance verte) repose sur un double objectif, climatique et énergétique. Le développement des énergies renouvelables doit ainsi permettre de limiter les émissions de gaz à effet de serre en se substituant aux énergies fossiles et de réduire la part de l’énergie nucléaire à 50 % du mix électrique d’ici 2025.
La Cour démontre toutefois que ce dernier objectif n’était pas compatible avec la trajectoire d’augmentation des capacités d’énergies renouvelables électriques déterminée en 2016 par la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), ce qu’a confirmé le ministre chargé de l’énergie en novembre 2017. Il conviendrait donc, à l’occasion de la révision de la PPE en 2018, de définir une stratégie énergétique cohérente entre les objectifs de production d’EnR et l’objectif de réduction de la part de l’énergie nucléaire dans le mix.

Malgré les efforts entrepris dans le déploiement des énergies renouvelables, la Cour constate, comme en 2013 (Cour des comptes, rapport public thématique, la politique de développement des énergies renouvelables, juillet 2013), un décalage persistant au regard des objectifs affichés. Elle note également que, faute d’avoir établi une stratégie claire et des dispositifs de soutien stables et cohérents, le tissu industriel français a peu profité du développement des EnR.
Une clarification des ambitions industrielles françaises en matière d’EnR s’impose donc.

P8 : Ce bilan industriel décevant doit être mis en regard des moyens considérables qui sont consacrés au développement des énergies renouvelables, en particulier aux EnR électriques.

La politique de soutien aux EnR s’articule principalement autour de deux leviers, celui des subventions et des avantages fiscaux, et celui de la taxation des énergies fossiles. Les EnR électriques bénéficient de subventions d’exploitation au travers d’obligations d’achat et de mécanismes de compensation.

En France, la somme des dépenses publiques de soutien aux EnR est estimée pour 2016 à 5,3 Md€. Cette mobilisation financière va connaître une progression forte : si la France réalise la trajectoire qu’elle s’est fixée, les dépenses relatives aux EnR électriques pourraient ainsi atteindre 7,5 Md€ en 2023.Les EnR électriques bénéficient de l’essentiel de ces dépenses publiques avec, en 2016, 4,4 Md€ contre 567 M€ pour les EnR thermiques.

Les soutiens octroyés par l’État se sont aussi avérés disproportionnés par rapport à la contribution de certaines filières aux objectifs de développement des EnR : pour le photovoltaïque par exemple, les garanties accordées avant 2011 représenteront 2 Md€ par an jusqu’en 2030 (soit 38,4 Md€ en cumulé) pour un volume de production équivalent à 0,7 % du mix électrique.

P9 : Malgré des ajustements positifs intervenus dans l’architecture des dispositifs de soutien, cette disproportion entre charges financières et volumes de production est amenée à se poursuivre dans certaines filières.
Ainsi, la pleine réalisation des appels d’offres de 2011 et 2013 sur l’éolien offshore coûterait aux finances publiques 2 Md€ par an pendant 20 ans (soit 40,7 Md€ en cumulé) pour un volume équivalent à 2 % de la production électrique.

Afin d’éclairer les décisions publiques prises à l’avenir, la Cour considère désormais indispensable de calculer et révéler le coût complet du mix énergétique programmé et les soutiens publics induits, et d’asseoir les décisions de programmation énergétique sur ces informations.

S’agissant de la planification de la stratégie énergétique, l’actualisation de la PPE, qui interviendra en 2018, devrait permettre de faire émerger une stratégie de développement plus concertée, capable de conférer davantage de crédibilité aux engagements publics en faveur des énergies renouvelables.

P16 : Alors que ces mutations étaient déjà bien engagées, la Cour des comptes avait publié en 2013 un rapport public thématique consacré aux politiques de soutien aux énergies renouvelables. Ce rapport mettait en évidence, outre le caractère difficilement atteignable de la trajectoire de développement que la France s’était fixée, le montant très élevé des engagements financiers consentis par l’État. Il identifiait des zones de risques budgétaires majeures pour les années à venir.

P21 : Les objectifs français en matière d’EnR électriques sont d’autant plus ambitieux que la France se distingue parmi ses voisins européens par la place qu’occupent déjà les sources d’énergies non carbonées dans son mix énergétique. La prépondérance de l’énergie de source nucléaire conduit en effet à ce que l’électricité française produite soit décarbonée à 98 % et que les émissions de gaz à effet de serre françaises du fait de la production d’énergie soient donc limitées comparativement aux autres pays de l’UE.

 

P22 : La place consacrée aux énergies renouvelables électriques dans la stratégie française répond à un autre objectif de politique énergétique, consistant à substituer les énergies renouvelables à l’énergie de source nucléaire. Si cet objectif ne présidait pas à la stratégie fixée pour 2020, à la suite des travaux du Grenelle de l’Environnement, il figure explicitement dans la LTECV (2015) qui fixe un objectif de 40 % d’énergies renouvelables dans la production électrique d’ici 2030, accolé à l’engagement de réduire la part du nucléaire dans la production électrique à 50 % à horizon 2025.

Cette ambivalence dans la finalité de la stratégie française conduit donc à activer simultanément deux leviers – la croissance des énergies renouvelables électriques et celle des énergies thermiques – qui ne répondent pas aux mêmes objectifs. Un exercice de clarification des ambitions françaises aurait ainsi permis de dire à quel(s) objectif(s) énergétique(s) répondait le développement des énergies renouvelables (substitution à l’énergie nucléaire, décarbonation du mix), et quels bénéfices en étaient attendus (améliorer la balance commerciale en réduisant les importations d’énergies fossiles, accroître l’indépendance énergétique française, développer de nouveaux secteurs industriels, etc.).

Telle qu’elle a été construite en 2016, la PPE n’a pas permis de rendre compatibles l’objectif de réduire la part du nucléaire à 50 % du mix électrique à horizon 2025 et la montée en puissance simultanée des énergies renouvelables électriques.

P23 : Pour atteindre l’objectif de 50 % d’ici 2025, la France serait obligée de recourir à des centrales à charbon et à des centrales au gaz pour assurer sa sécurité d’approvisionnement, ce qui conduirait à une hausse des émissions de gaz à effet de serre.

P24 : Faute de cohérence, la crédibilité de l’intégration des EnR à la politique de l’énergie française s’est trouvée remise en cause par cet exercice de programmation conduit en 2016. Les acteurs du monde de l’énergie – même au sein des administrations intéressées – sont nombreux à ne pas avoir cru dans les objectifs et la trajectoire définis par la PPE. Ce faisant, cet outil a failli à l’objectif qu’il s’était donné, celui d’offrir un cadre prévisible et consolidé de l’évolution de la politique énergétique jusqu’en 2023.

P31 : S’agissant du photovoltaïque, les problématiques de disponibilité foncière sont potentiellement fortes : l’équivalent en photovoltaïque de la production d’électricité d’une centrale nucléaire de 1 300 MW nécessiterait une surface au sol de l’ordre de 68 km2

P32 : Si le développement des EnR a induit des effets économiques significatifs, le bilan qui en découle demeure toutefois décevant, particulièrement en ce qui concerne les aspects industriels.

P33 : les industries françaises couvrent moins de la moitié de la valeur ajoutée des investissements et moins de 25 % de la fabrication dans les EnR électriques (éolien et solaire).

P34 : Pour l’éolien terrestre, la part de la valeur ajoutée française dans les nouveaux parcs se situe, d’après l’ADEME et la DGE, entre 37 % et 41 %.

P35 : Sur l’ensemble de la chaîne, la valeur ajoutée française des installations photovoltaïques est estimée à 44 % par l’ADEME.
Le développement des énergies renouvelables induit des effets majeurs sur la balance commerciale. Ces effets sont négatifs si le développement des capacités renouvelables nécessite l’importation massive d’équipements productifs.

P39 : Le prochain défi pour les EnR électriques sera de gérer leur intermittence et leur variabilité89 par le développement de technologies de stockage et la gestion dite « intelligente » de l’énergie.

P43 : Les soutiens publics sont nécessaires en raison de l’absence, à ce jour, de compétitivité des EnR. Les montants concernés sont très importants, en particulier s’agissant des EnR électriques, et sont appelés à croître significativement du fait des ambitions françaises.

Les engagements pris jusque fin 2017 représenteront 121 Md€ – en euros courants – entre 2018 et l’échéance des contrats (la plus tardive intervenant en 2046).

P 47 : le poids des engagements antérieurs à 2011 aura encore pendant de longues années un impact majeur sur les dépenses de soutien. Selon la CRE, les arrêtés antérieurs au moratoire de 2010 auront engendré un coût pour les finances publiques de 38,4 Md€, pour un productible annuel de 4 TWh, soit environ 0,7 % de la production électrique française. Cela représente un coût du soutien de l’ordre de 480 €/MWh. Ces arrêtés pèseront encore à hauteur de 2 Md€ par an jusqu’en 2030, soit 30 % de l’ensemble des charges liées aux énergies renouvelables en 2018.

La filière de l’éolien offshore posé en mer a quant à elle exclusivement été soutenue via des appels d’offres. Le premier, lancé en 2005, n’a débouché sur aucune construction après l’abandon du lauréat. Les deux appels d’offres conclus en 2011 et 2013 ont conduit à l’octroi d’un tarif d’achat de 217 et 212 €/MWh en 2022 (tarif évoluant ensuite avec une indexation sur l’inflation) pour une puissance totale de 3 GW. Lorsque ces projets entreront en fonctionnement, leurs charges représenteront, selon la CRE, 2,0 Md€/an, soit environ 40,7 Md€ sur 20 ans, pour une production de 11 TWh/an, c’est-à-dire 2 % de la production française d’électricité.

P49 : en 2015 le photovoltaïque représentait 8 % de la production électrique renouvelable mais 62 % des charges de soutien aux filières électriques renouvelables ; l’éolien représentait 25 % de ces charges pour 24 % de cette production.

P50 : L’analyse du poids des décisions passées dans les charges futures conduit à s’interroger sur la place de l’évaluation préalable de l’impact sur les volumes de soutien des différents mix de production envisagés à court, moyen et long termes. Jusqu’à présent cette démarche n’a pas été au cœur de l’exercice de planification du mix énergique : la PPE se limite ainsi, pour l’évolution des dépenses, à un horizon relativement rapproché (2018-2023), alors que les soutiens engagés auront des répercussions sur les finances publiques pendant au moins 20 ans.

Le poids des dispositifs de soutien à la production d’électricité renouvelable ne cesse de croître. Ce montant est passé de 1,5 Md€ au titre des charges de 2011, à 4,4 Md€ au titre des charges de 2016, soit une multiplication par trois en l’espace de cinq ans.
D’après les estimations initiales réalisées dans le cadre de la PPE, ces charges devaient atteindre en 2023 entre 9,7 Md€ et 10,4 Md€ (fourchettes basse et haute).

P52 : Les impacts du mix retenu par la PPE en termes de besoin de soutien ne se limiteront pas aux cinq prochaines années : les soutiens engagés aujourd’hui auront des répercussions sur les finances publiques pendant au moins 20 ans. Il semble dès lors nécessaire d’étendre l’exercice de projection financière à des horizons beaucoup plus lointains que celui de la PPE (2023). Ces projections permettraient de réaliser des arbitrages énergétiques qui tiennent véritablement compte de la contrainte durable de moyens pesant sur les finances publiques.

À titre d’illustration, le prix du mix EnR électrique dont le développement est prévu par la PPE, peut être appréhendé à travers les prix de vente moyens au MWh des installations. En appliquant aux nouvelles capacités programmées les prix résultant des derniers appels d’offres et arrêtés tarifaires, assortis d’hypothèses de baisse tendancielle sur la période 2017- 2023, et en tenant compte des facteurs de charge propres à chaque filière, une approximation du prix du mix de production des EnR électriques bénéficiant des nouveaux mécanismes de soutien (production annuelle représentant environ 2 % de la production de 2023), peut être obtenue. Il s’élève à 95 €/MWh (hors coûts d’aménagement et de gestion du réseau).

P54 :

P56 : En conclusion, la réalisation d’un exercice approfondi de projection basé sur l’analyse des coûts de production et des prix d’achat actuels et prévisionnels de l’ensemble du mix énergétique programmé dans la PPE, permettrait de calibrer et d’optimiser le besoin complet de soutien qui lui est lié.

P58 : Les coûts évoqués ci-dessus s’entendent en termes de coûts de production des énergies renouvelables. Il s’agit toutefois d’une approche financière incomplète puisque la pénétration des énergies renouvelables va induire un besoin d’adaptation des réseaux de transport et de distribution de l’énergie. Les investissements nécessaires seront répercutés sur le TURPE et ainsi facturés aux consommateurs et producteurs.

Il est aujourd’hui difficile de quantifier la part des investissements nécessaires pour faire face à ces défis, notamment car RTE n’identifie pas la part de ses investissements prévisionnels imputables à la transition énergétique, en dehors des investissements dont la finalité principale est l’accueil du nouveau mix EnR sur le réseau régional. Il serait pourtant souhaitable que RTE isole plus précisément la part de ses investissements de structures qui découle de la montée en puissance des EnR électriques. L’Agence de l’énergie nucléaire de l’OCDE estimait ainsi en 2012 que, pour la France, le coût pour le système électrique de la pénétration des EnR à hauteur de 30 % du mix de production pourrait se situer dans une fourchette de 13 à 18 €/MWh.

Ces coûts pourraient nécessiter une évolution de la tarification des réseaux pour mieux prendre en compte le renforcement du rôle assurantiel du réseau de transport et de distribution associé à la montée en puissance des énergies renouvelables intermittentes. De même, les solutions d’autoconsommation ont aujourd’hui une attractivité financière qui repose en partie sur l’absence de paiement du tarif d’utilisation du réseau. Si la pénétration de l’autoconsommation croît de manière significative, la réduction du nombre de consommateurs acquittant ce tarif (TURPE) pourrait poser un problème de soutenabilité du financement d’un réseau dont le dimensionnement ne diminuera pas à dure concurrence (les autoconsommateurs n’étant pas autonomes sur le plan électrique).

P63 : La réglementation thermique actuelle (RT 2012) ne favorise pas toujours l’intégration des EnR dans les logements. En raison d’une dérogation de cette réglementation pour les bâtiments collectifs, les nouveaux logements collectifs se chauffent en très grande majorité au gaz.

P64 : Les quatre projets lauréats de l’appel à projets ADEME 2015 pour l’éolien flottant pourraient bénéficier, en plus des soutiens du PIA, d’un contrat d’obligation d’achat dont le coût pourrait s’élever à 220 €/MWh sur une durée de 20 ans. Cela porterait le coût total de ces projets pour les finances publiques à un montant proche de 1,7 Md€, pour une puissance installée inférieure à 100 MW, et une production estimée de 370 GWh par an, soit environ 0,07 % de la production électrique française.

P69 : La politique de soutien à la filière du solaire intégré au bâti (IAB), qui se voulait être une stratégie d’excellence technologique et d’innovation française, n’a quant à elle pas connu les résultats escomptés.
Dès sa mise en œuvre, la prime IAB a créé un fort appel d’air chez les producteurs qui a essentiellement profité aux entreprises existantes, la plupart allemandes. L’offre des entreprises françaises n’était pas encore suffisamment mature pour investir ce marché de niche. À cette époque également, les panneaux solaires connaissaient une chute vertigineuse de leurs coûts de production alimentée par la concurrence asiatique. Ce sont finalement des produits inattendus mais répondant parfaitement au dispositif réglementaire qui se sont imposés. L’effet d’aubaine subi par le dispositif de soutien au bâti a eu pour conséquence une explosion des volumes financiers supportés par l’État.
L’IAB a ainsi créé des obligations d’achat pour l’État pour vingt ans, dont le montant total a été estimé par la Cour à 8,6 Md€ (dont 7,4 Md€ pour les engagements pris avant 2011). De nombreuses fraudes ont également été constatées dans l’attribution de la prime IAB et aucune évaluation de son efficacité économique ou énergétique n’a été établie.

L’État doit à la fois clarifier ses objectifs de politique industrielle et revoir le cadre de développement des filières innovantes. Si les politiques publiques de soutien à la recherche et au développement de démonstrateurs sont jugées utiles par les acteurs privés, force est de constater que les tentatives de passage du stade de démonstrateur à des marchés de grande échelle se sont traduites par des coûts très élevés pour les finances publiques et par des échecs industriels.

P 70 : Les charges de soutien aux énergies renouvelables électriques sont amenées à s’accroître significativement dans les prochaines années : les dernières estimations de la CRE évaluent ce montant à 7,5 Md€ en 2023.

P73 : L’ampleur des engagements politiques formulés depuis le Grenelle de l’environnement en faveur des EnR mobilise durablement et à un haut niveau les finances publiques.

Dès lors, la politique de soutien aux EnR qui vise à mettre en œuvre les objectifs fixés depuis les années 2000 doit faire l’objet d’un pilotage rigoureux, cohérent et concerté. Ce pilotage doit garantir que la mobilisation des fonds publics en faveur des EnR n’échappe pas à l’exigence d’économie de moyens et aux règles de transparence budgétaire. Il doit aboutir à une programmation consolidée, intégrant les énergies renouvelables dans l’ensemble de la stratégie climatique et énergétique française.

P74 : Le mécanisme de la CSPE souffrait d’une faible gouvernance (ex : arrêtés fixant le taux de CSPE non pris en temps voulu par le ministre compétent).

P75 : La mise en oeuvre de la réforme de la CSPE a conduit à basculer la source de financement du soutien aux EnR du consommateur d’électricité vers le contribuable redevable de la TICPE

P76 : Une absence de contrôle budgétaire : La procédure budgétaire aujourd’hui ne permet donc pas de retracer les nouveaux engagements, qui, en tenant compte des délais de mise en service des installations pouvant aller jusqu’à 5 ans, peuvent actuellement engager l’État jusqu’en 2050 environ. Ainsi, il n’existe aucune information permettant d’appréhender la dynamique d’évolution à venir de ces charges du fait des engagements passés ou nouveaux ni des reports induits par le calendrier de compensation.

Concernant l’impact budgétaire des choix de politique énergétique, il convient de souligner que la PPE est insuffisamment détaillée sur le sujet, alors qu’elle devrait permettre d’éclairer les parlementaires, les contribuables et les consommateurs sur les conséquences économiques et budgétaires des choix réalisés entre les différentes technologies et filières. Elle indique bien que les ressources mobilisées sur le soutien aux EnR électriques et à la cogénération progresseront pour atteindre en moyenne annuelle 9,2 Md€ sur la période 2016-2023, mais les graphiques qui illustrent cette progression sont purement indicatifs et difficilement exploitables. En effet, le cadrage réalisé par la PPE porte sur les volumes d’EnR installés et non sur l’impact des soutiens sur les finances publiques. Au demeurant, la PPE étant adoptée par décret, le Parlement n’est pas amené à se prononcer sur les éléments de programmation qu’elle comporte.

P77 : les avis de la CRE avis ne sont jamais contraignants pour le ministère, qui passe souvent outre des avis défavorables ou ne corrige qu’à la marge les projets critiqués.
L’échéance des dépenses de soutien aux EnR pesant sur les finances publiques dépasse largement l’horizon quinquennal.
Il est donc nécessaire de mieux associer le Parlement à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables (EnR) et des volumes financiers de soutien aux EnR, en lui permettant de s’appuyer sur une information précise, dans les documents budgétaires ou comptables, quant aux dépenses de soutien induites sur toute la durée d’engagement correspondante.

P78 : Soumettre la PPE à l’approbation du Parlement lui permettrait également de se prononcer sur les objectifs de développement des EnR et les volumes financiers de soutien aux EnR.

Dans tous les cas, le Parlement doit pouvoir disposer des résultats d’un mécanisme d’évaluation des charges à venir analogue à celui mis en œuvre par la CRE pour les estimations de charges de service public que les différents appels d’offres induiront. Ces estimations révèlent que les appels d’offres lancés depuis 2011 devraient représenter 65,4 Md€ de charges sur l’ensemble de la durée de vie des contrats, dont 49,1 Md€ d’ores et déjà engagés au titre de la part attribuée ou en cours d’attribution.

P79 : Si en 2016 la PPE n’a pas atteint son objectif initial d’offrir de la visibilité à la stratégie nationale de développement des EnR, son actualisation prévue au cours de l’année 2018 offre l’occasion de corriger les erreurs du passé. Ainsi, la problématique nucléaire ne peut plus être appréhendée de façon étanche à celle des énergies renouvelables. Plus que jamais, les acteurs de l’énergie aspirent à disposer d’une programmation crédible, réaliste et consolidée de la stratégie énergétique française. La PPE est l’outil pertinent pour l’incarner.

La trajectoire fixée par la PPE actualisée devrait ainsi être étayée par l’analyse des prérequis nécessaires à sa mise en œuvre : la faisabilité de la mobilisation des différentes filières selon le rythme escompté devrait être analysée et les moyens de politique publique à déployer évalués (articulation des politiques forestières, agricoles, du logement, et de qualité de l’air par exemple). La PPE doit également être objectivée par des considérations économiques et reposer sur une analyse des coûts des différentes filières de production d’énergie, pour pouvoir mieux objectiver les choix de politique de soutien mis en œuvre au regard des objectifs à atteindre. Enfin, c’est dans le cadre de l’actualisation de la PPE que la France pourrait clarifier l’ambition industrielle qu’elle souhaite se donner sur le secteur de la production d’EnR.

P80 : Plus généralement, l’exercice d’actualisation devra répondre au défi majeur de la programmation énergétique nationale, celui de réconcilier les différents horizons temporels qu’agrège la politique de développement des énergies renouvelables : la mise en cohérence de la PPE par rapport à la trajectoire sur laquelle la France s’est engagée jusqu’en 2030, la vision de très long terme dont les industriels ont besoin dans la conception de leurs projets d’investissement et d’innovation et qui est celle de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) et la logique budgétaire.

P83 : Le caractère peu intégré de la gouvernance des politiques de soutien aux EnR nuit à la cohérence de la stratégie énergétique nationale. Les structures intervenant dans le champ des EnR et celles intervenant dans les autres champs de la politique énergétique, notamment le nucléaire, fonctionnent en silo. Cette étanchéité contrarie l’émergence d’une vision consolidée sur ces sujets dont l’articulation est pourtant essentielle à la cohérence de la politique énergétique.

Parmi l’ensemble des structures précédemment citées, aucune n’est réellement en mesure d’éclairer le gouvernement sur l’ensemble des enjeux relatifs à l’avenir de la politique énergétique, y compris le nucléaire et la chaleur.

La constitution d’un comité pérenne de concertation et de programmation de la politique énergétique apparaît donc souhaitable. Elle se réaliserait au travers d’une nécessaire rationalisation des structures déjà existantes.

P87 : Le dispositif d’encadrement budgétaire des dépenses de soutien aux énergies renouvelables électriques n’est, à l’heure actuelle, pas suffisamment opérant, en dépit du progrès qu’a représenté la réforme de la CSPE. De même qu’il est indispensable d’assoir la politique énergétique sur des arbitrages rationnels, fondés sur la prise en compte du coût complet des différentes technologies, il serait également nécessaire de mieux associer le Parlement à la définition des nouveaux engagements de soutien aux énergies renouvelables.

La définition de la stratégie énergétique dans laquelle s’inscrit la montée en puissance des EnR doit faire l’objet d’une même recherche de cohérence et de fiabilisation. De ce point de vue, l’actualisation de la PPE qui interviendra en 2018 doit être l’occasion d’une articulation claire entre les objectifs d’intégration des EnR dans le mix énergétique et les arbitrages retenus s’agissant de la réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique.

Cette articulation pourra être favorisée par une intégration plus forte des structures de gouvernance œuvrant dans le champ de la politique énergétique dont aucune n’est à ce jour capable d’éclairer complètement les choix gouvernementaux sur ce sujet.

Enfin, au sein des services de l’État, le pilotage des politiques de soutien aux EnR doit gagner en efficacité.

La Cour formule en outre les recommandations suivantes :
– créer, à l’image du Conseil d’orientation des retraites (COR) et en remplacement d’autres instances existantes, un comité chargé d’éclairer les choix gouvernementaux relatifs à l’avenir de la politique de l’énergie ;
– mettre en place une instance de pilotage interministériel de la politique énergétique placée auprès du Premier ministre.

P89 : la politique de soutien aux EnR s’est parfois écartée ces dernières années de la rationalité économique et du bon usage des deniers publics.

Ces principes ne pourront être pleinement appliqués sans un cadre de gouvernance repensé. Le Parlement doit être mieux associé à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables (EnR) et des volumes financiers de soutien aux EnR. La définition de la programmation énergétique ne peut se faire que dans un cadre interministériel renforcé sous l’égide du Premier ministre, apportant ainsi la légitimité nécessaire à la prise de décisions stratégiques et garantissant l’alignement des ministères dans leur mise en œuvre. Ce cadre renouvelé permettra également de mieux asseoir les critères de succès de la politique conduite et de clarifier les ambitions associées à sa mise en œuvre.

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